本文为中规院（北京）规划设计公司规划二所同仁们基于黑龙江省穆棱市规划实践，针对“收缩城市”特征分析及规划应对策略进行的探索（已在《规划师》杂志2018年第六期发表），感谢作者提供资源支持！
其他
中规院（北京）规划设计公司专栏ⅩⅢ：黑龙江省穆棱市“收缩城市”特征分析及规划应对策略探索
武敏，硕士，规划师，现任职于中规院（北京）规划设计公司二所
张懿，硕士，规划师，现任职于中规院（北京）规划设计公司二所
杜锐，高级规划师，现任职于中规院（北京）规划设计公司二所
0 引言
以2013年汽车城底特律政府正式宣布破产为触媒，“收缩城市”、“鬼城”逐渐成为国内学术界的研究热点，在国际学术界“Shrinking City”的相关研究已经有数十年的历史，收缩城市的现象也在全球各地普遍性地出现，也引发了一系列的城市问题和城市应对措施。随着中国经济增速放缓、人口规模红利不断减弱，经济发展和城镇化均面临更加严峻的新挑战，中国各地也逐步出现了大量建筑荒废、人口流失、经济增长动力不足等城市收缩现象。作为城市生命周期的一个阶段，城市收缩可以说是无法完全避免的，未来我们的规划实践也需要从“进攻性”增长型规划逐步探索“防御型”的收缩型规划。
1 中国收缩城市共性特征
中国的收缩城市普遍存在人口流失的特征，但空间扩张与经济增长同时存在，仅有少数城市出现了经济和空间的收缩现象，可以认为中国的收缩城市普遍处于收缩初期阶段，而国内中西部地区的中小城市往往在本应城镇化快速发展的时期出现城市收缩、人口流失现象，面临着基础生活、物质需求与供给不足之间的突出矛盾。东北地区的中小城市在2010年后出现大规模的人口流失现象，与其自身发展历史、人口结构等有极大的关联，也是我国最早出现大规模城市收缩现象的地区。
2 穆棱的收缩特征及发展惯性背后的潜在危机
2.1 发展历程：从资源输出到投资依赖
穆棱市自古是游牧民族散居地区，自1897年沙俄兴建中东铁路集聚大量筑路工人、伐木工人，通车后垦荒移民与日俱增，沙俄、日本压迫本地农民从事伐木、采金、煤矿开采运输至国外；解放后东北地区开发“北大荒”，林地遭到大规模开荒耕地；改革开放后，黄烟、黄金、煤炭、石墨成为当地主导产业；上世纪九十年代后期，依托绥芬河口岸逐步发展低成本外贸加工产业，2004年建设绥穆新城，“借口岸风，打俄罗斯牌”，转向靶向出口的低成本聚集，产业规模不断扩大，依托园区、基建、棚改建设等大量政府及企业投资项目带动经济发展。
图1 穆棱市社会经济发展基本特征
2.2 收缩特征：“成长期出现收缩现象”
《2016年全省县域（共63个县、市）经济社会监测评价》中穆棱市综合排名结果为第四名，主要优势体现在经济总量较大、人均GDP较高、第二和第三产业增加值占GDP比重高，但各类增速排名靠后、动力不足，此外城镇化质量偏低、工业化负面效应明显。穆棱市面临着人口减少危机，经济下行压力较大，仍处在成长期，社会事业、基础设施仍不足，是一座典型的“成长期出现收缩现象”的城市。
图2 穆棱市各项指标在《2016年全省县域（共63个县、市）经济社会监测评价》排名
2.3 发展惯性背后的潜在危机
• 高成本招商引发财政赤字
产业规模大而不强、开发区低效运营。开发区整体运营情况并不乐观，存在大量“僵尸企业”，仅有40%的企业正常运营，其余企业均在建或者停产，仅28.5%企业有产值，19.7%的企业产生税收。2015年穆棱市经开区地均产值仅3.74亿元/km2，地均税收仅1.01亿元/km2。政府高成本招来的企业却还面临着招工难、成本高、难融资等问题。
高成本招商引资政策加剧政府的负担。政府为了招商引资，提供了“优厚”政策，企业要地、要房、要贷款、要政策，拖欠政府大规模债务债权，政府一边承担基础设施建设、一边还要帮企业融资、担保、同时企业税收还享受“边境城市进出口企业税收高额返还”的政策。大量企业却在穆棱大规模圈地建设园区、订单式间歇性的低效生产。穆棱市2016年上划收入占政府全部财政收入的60%左右，财政自给率仅16.6%，低于黑龙江省27.15%的平均值，对于中央转移支付有着严重的依赖。
图3 穆棱市历年财政收入、支出及财政自给率
大规模投资并未带来有效的财政收入。穆棱市固定投资额还在快速增长，固定投资形成额与GDP的比值达到109%，财政收入却逐年下降，投资驱动的经济增长并未带来有效的财政收入，企业的到来非但没有带来税收、也无法增加有效就业，投资效率不断下降，“高投入、低产出”的发展路径，加剧引发政府财政赤字的风险。
图4 穆棱市2010-2017年一般性财政收入及投资效率
• 人少地多的城镇建设困局
穆棱人口流失、老龄少子化问题突出。穆棱全域实际常住人口仅有17-19万人，比统计口径的户籍人口少了近10万人。人口结构呈现自然增长动力严重不足（自然增长率仅0.05‰），老龄少子化严重（户籍人口中60岁以上人口占比19.8%，17岁以下人口占比15.7%），以上学、就业为代表的18-34岁青少年流失加剧等现象。
图5 穆棱市历年人口规模及占全省比重
大规模棚改、基础建设过度超前建设后面临城镇萎缩。穆棱城区现状常住人口仅5.4万人，历版城市总体规划预测的人口规模均达到10万人以上，2000年开始大规模的城市建设，迅速拉开基础设施框架，面临着公共服务设施过度供给的风险，城市的相对运营成本进一步增加。2013-2017年间棚改拆迁腾挪了大量的闲置用地，却无处利用，既无房地产开发的需求、也没有产业动力。城区就业形式较为单一，20%的常住人口就职于政府公共服务部门，没有制造业及现代服务业的支撑，催化了城区人口尤其是青少年的流失，面临着城镇萎缩的风险。
图6 穆棱市历版总体规划用地规划图及2017年现状图对比
• 过度开荒导致的生态危机
耕地补偿政策和资金缺位、林地权属难以界定等问题制约水土流失治理。建国以来，东北地区大规模的开荒毁林导致穆棱市水土流失现象严重，被列入为国家级水土流失重点治理区。全市5°以上坡耕地面积占全市耕地面积的50.4%，其中37.5%的坡耕地被划入基本农田保护区内，坡耕地被划为基本农田难以退出，耕地补偿政策和资金缺位。此外51%的坡耕地为国有林业局管辖范围内私开荒形成，权属难以界定，林地事权分割难以协同治理，导致穆棱水土流失治理难度极大，只能采取堵沟不治坡、治标不治本的方法治理，水土流失复发严重，造成了资金和人力的浪费。
图7 穆棱市历史耕地面积
3 穆棱市城市收缩的原因分析
3.1 人口流失的必然
从自然地理特征来看，东北地区气候寒冷、温差较大、地处风口、冬季漫长，历史上没有大规模的人口聚集。近现代以来，清朝逐步开禁、闯关东、日本人入侵、新中国成立后的东北大开发、一五计划及苏联援建带动了东北地区的大发展，流人、流民、移民成为东北人口的主要构成，对于家乡的“认同感”和“家乡情结”薄弱，向大城市、南方移民的意愿更为强烈。
图8 东北地区近现代发展历史
经济地理方面，穆棱并非一个区位优势明显的地区，穆棱远离大都市聚集区，难以受到中心城市辐射带动，虽为边境城市但没有直接对俄的口岸，缺少促进经济增长的强大外部推力。随着全国快速交通网络的构建，穆棱从中东铁路大站及国道重镇到高速交通节点再到高铁时代的边缘地区，作为一个“边境城市中的内陆地区”，交通越来越便捷的同时区域地位却在不断下降。
图9 穆棱交通区位演变
穆棱拥有多种自然资源、依赖资源发展起绿色食品、采矿业等，在黑龙江省内资源特性不够突出，规模不大，是一个典型的“资源大省中的资源小县”，此外资源进一步开发利用面临着一系列生态保护、运输加工成本等各方面的限制，依托资源发展内生型、可持续性的产业动力较弱。
3.2 城乡分割的制约
穆棱市丘陵地区自然形成的城镇分布较散，城区位置偏离主要的交通廊道，新建的高铁、高速公路难以通至县城。县治多次异址、开发区远离县城建设，进一步导致县城就业不足、园区配套不足，难以形成合力，这些均构成了穆棱城镇化动力不足的众多因素之一，但根据本次研究，限制穆棱城区规模增长更为重要的是农村土地问题。
根据调研东北地区黑土地天然的耕种优势使得农业生产始终占据核心地位，农民收入主要来自于农业种植，外出打工仅是改善生活的非必要选择。就穆棱而言，根据统计数据穆棱农民人均耕地面积14.39亩/人，而实际数据（实际耕地面积/农村常住人口）则达到35.63亩/人，是全国人均耕地面积的10倍多，取亩均最低耕地利润600元/亩（即耕种粮食），农民从事一产劳动最低的人均纯收入可达21378元/年，而2016年穆棱市城镇居民可支配收入仅有25324元，农民收入基本跟城镇居民收入持平。
图10 穆棱市城乡收入、农民实际纯收入估算
在我国当前城乡分割的背景下，对于穆棱市这样一个耕地多人少的地区，农民享有丰厚的农业补贴，而县城没有能力提供更好的就业机会以及生活服务，农民自然不愿也没有必要离开农村、转为城镇人口。
3.3 相关政策的束缚
政府考核机制、林地分割、人口政策等体制机制在一定程度上束缚甚至加剧了城市收缩的危机。中国以经济增长为目标的政府考核机制及导向长期以来推动了政府盲目扩张、低成本招商引资、大规模举债建设，造成大量基础设施的浪费，加剧政府负债、建筑空置的风险。行政体制方面，国有林区沿袭着计划经济体制下形成的产权、责权体制，导致监管不力、资源浪费情况严重。计划生育政策对于东北地区影响很大，国企就业比重较高，对于计划生育的政策贯彻力度也较高，少子老龄化的特征较全国问题更为突出，虽然边境地区推出了三胎政策，但刺激效果十分有限。
4 应对穆棱市城市收缩的规划策略
4.1 发展路径转变
从为经济服务向为人服务转变，投资重点从企业投资转向公共设施、环境品质的提升。对于穆棱这样一个“处于成长期的收缩城市”，大量基础公共服务设施仍有提升空间，优质的教育、医疗、卫生、养老等服务设施会提升城市的吸引力从而减缓城市收缩的速度，高质量的公共服务也会提升城市的文化活动氛围、教育水平，有助于提高本地人口素质，甚至带动本地人口创业。
城市经济发展驱动力从投资驱动向创新、消费驱动转变。随着政府负债越发严重，地方政府逐步呈现“透支型收缩”现象，经济发展动力迫切需要向创新、消费驱动升级。穆棱这样一个不宜大规模发展制造业的城市，高品质的绿色有机农产品成为其核心竞争力，结合全国创新驱动、消费升级的趋势，发展绿色生态产业将逐步成为未来穆棱的核心动力。
从城乡分割到构建城乡生产要素有序流动的系统，集约高效利用生产要素。在有限的资金支撑下，识别重点投资地区，有计划有重点地投放基础设施。构建生产要素有序流动的城乡融合关系，清除要素下乡各种障碍，推进城乡产业融合发展，鼓励城乡之间人员的自由流动，保障农转非、宅基地流转、耕地补偿等相关政策措施。
4.2 培育内生动力
• 彰显地方特色，做好农、林文章
结合自身特色做好农林文章，构建自身特色产业体系，推动农业形态创新。鼓励农业形态从小农、承包制向企业化转变，提高农、林附加值及生产效率，就业形态从农民转变为现代化农业职工，城乡双栖，推进农、林产品加工业快速发展，促进传统单一的农、林业生产功能向经济功能、生态功能、服务功能等多功能转变，打造具有穆棱品牌特色的绿色食品、林下产品，带动农林产品加工、林下旅游等产业的发展。
•面向消费升级，发展现代服务业
面向消费升级，鼓励发展服务业，提升城市知名度，培育可持续发展动力。结合地方农、林特色发展消费体验、休闲娱乐、运动探险、旅游消费、森林康养等服务业，拓展绿色食品、健康饮食、田园综合体等农业与二产、三产的融合，培育服务贸易、文化创意、研发中试等配套产业，由政府提供品牌运营、检疫检测、产品研发中试等平台，引导带动本地现代服务业的发展，逐步吸引人流、吸引人才。
•搭建创新平台，带动技术升级
政府搭建创新平台，通过借助国内外的人才、智力资源，带动制造业企业技术升级。“企业+企业”模式，鼓励本地企业与东莞、沿海等城市企业的技术合作，借鉴技术创新及专利；“企业+研究机构”模式，加强企业与中科院、哈尔滨技术研究院等研究机构的技术合作，定制化提供技术升级指导。鼓励大学生返乡创业，加强对大学生、技术人才的生活、创业支持，促进智力资源的回流。
4.3 城乡宜居建设
• 生态“科学治理”
生态地区“科学治理”，提高农、林、制造业发展标准，恢复穆棱的绿水青山。“回归本源”制定全域国土空间规划，以“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草”的原则，科学制定退耕还林、还草、复垦等原则，积极与国家政策对接，争取纳入国家水土流失治理计划，科学治理水土流失，加强农业、农村面源污染治理，严控工业节能减排，设置产业准入环境标准，推动全域生态空间的治理，实现“农业收缩、城乡收缩”。
图11 国土空间规划原则示意图
• 城市“精致增长”
城市建设核心在于存量优化实现精明增长，打造全域经济、文化、生活服务中心，鼓励和引导人口向县城集聚。集中提供优质、多样化的公共服务、基础设施、就业机会，吸引乡村地区人口、务工就业人口、返乡创业人才等。完善各项系统，带动城市升级，通过存量优化提升城市的生活品质及文化氛围。保护山水城市格局，突显城市文化气质；在城市外围地区预留特色化的农业体验空间或城市活动空间。
• 乡镇“精明收缩”
乡镇“精明收缩”，缩减乡镇职能，结合当地特色打造以农业服务为主的精品小镇。穆棱的乡镇集聚了大量潜在城镇化人口，未来对镇区、乡驻地进行功能的精简，保留其为乡域、镇域范围内人口提供基础公共服务、农业服务的功能，其他工业、林厂、商贸物流等区域化职能向县城集中，鼓励并引导人口向县城流动，乡、镇驻地打造以特色化、专业化农业服务为主的精品小镇。
• 乡村“精准提升”
农村地区“精准提升”，通过生态修复、有效集聚，打造各有特色的美丽乡村。一方面生态修复，收回闲置房屋、闲置耕地，恢复自然草地、林地，还原“牧马场”风貌，实现“有效集聚”。根据建设条件、文化遗存、生产服务便捷程度、交通条件等综合选择适宜的中心镇村作为农民聚居点，结合村庄自身生态、文化、旅游、耕种特色植入特色功能。
图12 穆棱市城、镇、乡发展策略
5 结语
穆棱城市收缩的现象与国内大多数中小城市类似，归咎于多方面的原因，根据其自然地理、资源禀赋、经济地理、交通区位条件而言，其收缩现象在所难免，而城乡分割的体制限制了人口的自由流动，导致城镇化动力不足、城区人口流失等问题，而政府大规模的投资驱动带动了短时间内的经济发展，但也加剧了政府负债、供给过剩的风险，人口政策、林地权责不清、国企体制等方面的制度原因侧面推动城市收缩。对于这类城市而言，“承认收缩”是政府理念的必要转变，同时需要国家对于地方政府考核机制的转变、宅基地、土地流转、退耕还林等方面政策支持。
本文就穆棱这样一个“成长期出现收缩现象”的城市，提出了发展路径从为经济服务向为人服务转变、城市经济发展驱动力从投资驱动向创新消费驱动转变、从城乡分割到构建生产要素有序流动的城乡融合系统。产业发展要注重产业内生动力的培育，发展具有自身地域特色的产业、加强服务业的发展，同时注重创新要素的引入带动本地企业技术升级。城乡建设方面首先要“回归本源”，明确生态、生产、生活空间，加强生态治理、宜居环境建设，借鉴国外中小城市“越收缩越要集聚”的启示，通过有重点有计划地投放基础设施鼓励和引导人口向县城集中，城市建设“精致增长”、乡镇“精明收缩”、农村“精准提升”，通过存量优化、公共空间品质提升、城乡环境修复，以“城市收缩”为契机，优先实现城乡高品质发展。
（感谢刘超、李婷婷、兰宗敏、张超等项目组成员及专项研究人员的倾力支持，项目主管领导王新峰的献策献力，以及穆棱市政府及主管部门对项目的共同推进！）
参考文献（略）
中国收缩城市研究的宣传片 | 中国收缩城市数量居全球之首
点击图片 阅读全文
2018规划年会 | 学术对话十八：收缩城市·规划应对
点击图片 阅读全文
《国际城市规划》期刊精粹 | 收缩城市的现象、概念与研究溯源
点击图片 阅读全文